2021年中央經(jīng)濟工作會議指出，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。面對“三重壓力”疊加、風(fēng)險與機遇并存的經(jīng)濟發(fā)展新形勢，2022年《政府工作報告》系統(tǒng)謀劃了經(jīng)濟社會發(fā)展的總體要求、主要目標(biāo)和政策取向，科學(xué)部署了財政有力支撐經(jīng)濟平穩(wěn)運行與質(zhì)量提升的實踐路徑，進一步提出實施新的組合式稅費支持政策。在堅持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進的經(jīng)濟主基調(diào)下，作為減稅降費的延續(xù)與創(chuàng)新，新的組合式稅費支持政策搭建起包含退稅、減免、緩繳三維立體化政策體系，承載著穩(wěn)定市場預(yù)期、提振市場信心的關(guān)鍵作用。那么，如何正確把握組合式稅費支持政策，有效破除桎梏政策紅利釋放的制度藩籬與實踐瓶頸，實現(xiàn)頂層設(shè)計、政策運行與穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)的無縫隙匹配?對上述問題的科學(xué)回答，不僅有助于為市場主體減負紓困煥新增長動力，還可以通過創(chuàng)新財政本身調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的方式，進一步發(fā)揮財稅體制在國家治理中的作用。有鑒于此，本文首先立足中國特色社會主義市場經(jīng)濟運行的一般性與特殊性明晰組合式稅費支持政策的理論基礎(chǔ);其次，結(jié)合穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)系統(tǒng)梳理當(dāng)前組合式稅費支持政策的主要著力點;最后，提煉組合式稅費支持政策運行的三大實踐難題，并為破解難題提供參考路徑。

　　一、組合式稅費支持政策的理論基礎(chǔ)

　　組合式稅費支持政策通過政府精準(zhǔn)、穩(wěn)健、有效讓利，激發(fā)市場主體活力，進而在“三重壓力”下為經(jīng)濟行穩(wěn)致遠提供支撐，其本質(zhì)是政府調(diào)整資源配置格局。因而，探索組合式稅費支持政策的理論淵源應(yīng)當(dāng)包含兩個維度：一是將組合式稅費支持政策作為積極財政政策的主要組成部分，基于市場經(jīng)濟運行的一般規(guī)律，為組合式稅費支持政策影響經(jīng)濟主體供需行為尋找理論依據(jù);二是立足組合式稅費支持政策是政府調(diào)整資源配置格局的本質(zhì)內(nèi)涵，結(jié)合中國特色社會主義市場經(jīng)濟的特殊性，探索組合式稅費支持政策的中國特色經(jīng)濟理論基礎(chǔ)。

　　(一)凱恩斯主義與供給學(xué)派

　　在西方經(jīng)濟學(xué)理論中，凱恩斯主義奠定了積極財政政策的理論基石。凱恩斯主義認(rèn)為，由于存在社會有效需求不足和工資剛性，市場無法自動出清是經(jīng)濟運行的常態(tài)，因而需要政府發(fā)揮財政政策作用以促使經(jīng)濟回歸均衡水平。一方面，政府應(yīng)增加財政支出，發(fā)揮有效財政支出的擠入效應(yīng)，激發(fā)私人部門投資需求;另一方面，政府應(yīng)采取減稅舉措，調(diào)整資源配置格局，向市場主體讓利，刺激社會總需求以拉動經(jīng)濟產(chǎn)出增加。在凱恩斯主義視域下，增支與減稅是一組相伴而生的工具變量，其中赤字投資政策是凱恩斯主義應(yīng)對經(jīng)濟蕭條的核心(馬海濤等，2022a)，減稅則多呈現(xiàn)為階段性舉措而非制度性安排(張斌，2019)。可見，凱恩斯主義為當(dāng)前實施組合式稅費支持政策化解需求收縮壓力提供了理論支撐，即部分階段性減免與緩繳政策通過增加家庭部門的可支配收入與企業(yè)部門的利潤，拉動消費需求與投資需求，促使社會總需求增加。

　　供給學(xué)派主張供給創(chuàng)造需求，對勞動與資本等生產(chǎn)要素的有效利用是經(jīng)濟長期增長的關(guān)鍵，因而財政調(diào)控經(jīng)濟波動的主要著力點就在于如何提高勞動報酬與資本收益以刺激要素所有者增加總供給。考慮減稅可顯著且直接縮小“稅收楔子”，提高要素所有者報酬與收益水平，刺激理性人增加要素供給，供給學(xué)派將減稅作為核心經(jīng)濟政策(楊燦明，2017)，并由此形成一系列政策主張，包括降低個人所得稅以提高勞動供給、降低企業(yè)所得稅以增加企業(yè)資本形成率等。盡管供給學(xué)派的減稅主張內(nèi)生于以所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，政策工具的選擇也僅局限于邊際稅率水平，并未系統(tǒng)探索稅率結(jié)構(gòu)及稅制結(jié)構(gòu)相對調(diào)整產(chǎn)生的減稅效應(yīng)與經(jīng)濟產(chǎn)出變化，但不可忽視的是，在當(dāng)前我國遭遇供給沖擊的背景下，供給學(xué)派為組合式稅費支持政策提供了理論依據(jù)，即明晰了部分制度性、長期性退稅與減稅政策助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在機理。

　　(二)有效市場與有為政府

　　考慮中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制具有市場經(jīng)濟的一般性與社會主義制度的特殊性，明晰組合式稅費支持政策的理論淵源，亦應(yīng)當(dāng)將其置于中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革情境之中。黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用;黨的十九屆五中全會則進一步強調(diào)，應(yīng)推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。由此可見，中國特色社會主義市場經(jīng)濟是有為政府與有效市場相結(jié)合的經(jīng)濟(陳云賢，2019)。

　　立足中國特色的政府與市場關(guān)系語境，組合式稅費支持政策應(yīng)當(dāng)既有助于政府參與資源配置與推動構(gòu)建有效市場，亦可更好發(fā)揮有為政府的治理作用。一方面，汲取與配置資源是財政的本源功能(呂煒等，2021)，組合式稅費支持政策通過減少政府對資源的汲取與直接配置，為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用留下空間，同時資源配置方式的創(chuàng)新亦有助于釋放制度紅利為形成有效市場奠定基礎(chǔ);另一方面，圍繞企業(yè)創(chuàng)新、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護等多個政府治理領(lǐng)域的焦點問題，組合式稅費支持政策精準(zhǔn)發(fā)力，提升有為政府的治理能力與水平，在穩(wěn)增長的同時可促進實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與質(zhì)量提升。由此，中國特色的政府與市場關(guān)系理論構(gòu)成了科學(xué)理解組合式稅費支持政策的重要理論基礎(chǔ)。

　　二、穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)下組合式稅費支持政策的現(xiàn)實選擇

　　為應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力與深化稅收制度改革，我國減稅降費經(jīng)歷了“結(jié)構(gòu)性減稅→結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策→定向減稅和普遍性降費→普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉→新的組合式稅費支持政策”的演進軌跡(馬海濤等，2022b)。在這一較長的發(fā)展進程中，減稅降費的主要著力點隨著社會主要矛盾變化而相應(yīng)更迭，組合式稅費支持政策作為當(dāng)前“三重壓力”下減稅降費改革的新舉措，呈現(xiàn)出全面發(fā)力、多點突破的特點。國家稅務(wù)總局發(fā)布的《2022年新的組合式稅費支持政策指引》匯總了34項稅費支持政策，包括退稅、減免、緩繳三種方式，主體覆蓋制造業(yè)、中小微企業(yè)與個體工商戶等。在如此紛繁復(fù)雜的政策體系中，一個關(guān)鍵的問題是組合式稅費支持政策的主要著力點在哪里。立足組合式稅費支持政策的理論淵源，結(jié)合其應(yīng)運而生的“穩(wěn)經(jīng)濟”背景，本文認(rèn)為可從供給與需求兩側(cè)系統(tǒng)梳理當(dāng)前組合式稅費支持政策的主要著力點。

　　(一)供給側(cè)

　　助力企業(yè)紓困發(fā)展是當(dāng)前組合式稅費支持政策在供給側(cè)的現(xiàn)實取向，其著力點在于降低生產(chǎn)成本、激勵技術(shù)革新與改善現(xiàn)金流。相較上一階段的減稅降費舉措，穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)下組合式稅費支持政策在供給端更加注重向制造業(yè)等六類行業(yè)企業(yè)、中小微企業(yè)與特困行業(yè)釋放紅利，以期提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性與現(xiàn)代化水平。

　　一是降低企業(yè)生產(chǎn)成本，穩(wěn)住盈利預(yù)期。經(jīng)濟全球化逆流疊加新冠肺炎疫情沖擊，導(dǎo)致國際大宗商品價格攀升，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的不穩(wěn)定性與不確定性增加。與此同時，近年來我國人口紅利遞減、居民儲蓄率降低、能源約束強化，加速要素市場中勞動力、資本與能源供給拐點出現(xiàn)(陳彥斌等，2022)。受制于上述內(nèi)外部因素交織，我國企業(yè)生產(chǎn)成本高位運行。上一階段的減稅降費舉措雖有力促進了制造業(yè)企業(yè)降成本，但小微企業(yè)、部分服務(wù)業(yè)仍處于盈虧邊緣(樓繼偉，2022)。為此，新的組合式稅費支持政策，一方面精準(zhǔn)滴灌小微企業(yè)，通過新增小微企業(yè)減免企業(yè)所得稅、符合條件的增值稅小規(guī)模納稅人免征增值稅、小微企業(yè)“六稅兩費”減免等支持政策，力圖減輕小微企業(yè)稅負，降低生產(chǎn)成本，穩(wěn)住盈利預(yù)期;另一方面，強化對受疫情沖擊較大的服務(wù)業(yè)的減稅力度，如新增對公共交通運輸服務(wù)、快遞收派服務(wù)免征增值稅政策，延續(xù)生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增值稅加計抵減政策等，以期促進服務(wù)業(yè)領(lǐng)域困難行業(yè)紓困發(fā)展。

　　二是激勵企業(yè)技術(shù)革新，助推創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展。伴隨我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，減稅降費始終服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略需要(馬海濤等，2022b)，為企業(yè)創(chuàng)新與綠色發(fā)展賦能。新的組合式稅費支持政策亦遵循這一目標(biāo)導(dǎo)向。在促進創(chuàng)新轉(zhuǎn)型維度，允許中小微企業(yè)根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營核算需要自行選擇享受設(shè)備器具所得稅稅前扣除政策，實行科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策，以期促進中小微企業(yè)、科技型中小企業(yè)設(shè)備更新與技術(shù)升級。除上述新出臺稅費支持政策外，延續(xù)對提供孵化服務(wù)的國家級、省級科技企業(yè)孵化器等免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和增值稅政策，為激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力提供優(yōu)質(zhì)且適配的環(huán)境土壤。在助推綠色發(fā)展維度，延續(xù)對符合條件的從事污染防治的第三方企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅政策。

　　三是盤活企業(yè)現(xiàn)金流，提振市場信心。在我國經(jīng)濟增速放緩與宏觀杠桿率總體穩(wěn)定的現(xiàn)實約束下，減稅降費如何與融資支持政策相配合，確保企業(yè)具有持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是著力穩(wěn)住市場主體的關(guān)鍵。為此，新的組合式稅費政策運用“退稅+緩繳”的方式，一方面，加大與加快增值稅期末留抵退稅政策實施力度及進度，遵循“優(yōu)先安排小微企業(yè)……重點支持制造業(yè)，全面解決制造業(yè)、科研和技術(shù)服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、電力燃氣、交通運輸?shù)刃袠I(yè)留抵退稅問題”的思路，允許符合條件的行業(yè)企業(yè)申請退還增量留抵稅額與存量留抵稅額，以進一步釋放留抵退稅政策紅利;另一方面，允許符合條件的制造業(yè)中小微企業(yè)延緩繳納部分稅費，即在繼續(xù)延緩繳納2021年第四季度部分稅費的基礎(chǔ)上，緩繳2022年第一、第二季度部分稅費，對困難行業(yè)所屬企業(yè)、受疫情影響嚴(yán)重地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)暫時困難的所有中小微企業(yè)、以單位方式參保的個體工商戶等階段性緩繳企業(yè)社會保險費。由此，以增值稅制度性留抵退稅政策為主，輔之階段性延緩繳納部分稅費，可緩解企業(yè)現(xiàn)金流壓力，提振市場信心。

　　(二)需求側(cè)

　　著力“分好蛋糕”是當(dāng)前組合式稅費支持政策在需求側(cè)的基本要求，其關(guān)鍵問題是如何在居民消費需求收縮的背景下通過制度性與階段性稅費支持政策激發(fā)需求潛力。為此，穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)下的組合式稅費支持政策著重解決當(dāng)前束縛消費需求活力的收入分配問題與就業(yè)問題。

　　一是發(fā)揮個人所得稅改革的減稅效應(yīng)，優(yōu)化收入分配。按照“調(diào)高、擴中、提低”，形成“中間大、兩頭小的橄欖型分配結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)要求，組合式稅費支持政策一方面持續(xù)推進綜合所得課稅改革，以期降低中等收入群體實際稅負，實現(xiàn)“擴中”，具體包括延續(xù)實施允許居民個人自主選擇全年一次性獎金計稅方式，在符合相關(guān)條件下對居民取得的股權(quán)激勵收入全額單獨適用綜合所得稅率表計稅，對支持疫情防護救治所得臨時性補助與獎金免征個人所得稅等;另一方面完善個人所得稅專項附加扣除政策，如新增3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策，力圖提高低收入群體實際收入，為“提低”奠定基礎(chǔ)。通過上述“擴中”與“提低”的稅費支持舉措，優(yōu)化收入分配，提高中等以下收入群體收入預(yù)期，激發(fā)消費需求潛力。

　　二是落實落細保就業(yè)促創(chuàng)業(yè)稅費支持政策，夯實民生之本。2022年伊始，我國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率總體呈上升趨勢。在就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略指導(dǎo)下，組合式稅費支持政策著力落實落細前期保就業(yè)促創(chuàng)業(yè)舉措，包括：延續(xù)對吸納重點群體、退役士兵就業(yè)的企業(yè)定額扣減稅費政策;為重點群體、退役士兵創(chuàng)業(yè)提供稅收優(yōu)惠支持;延續(xù)執(zhí)行降低失業(yè)和工傷保險費率的普惠性政策;對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個人取得的符合條件的創(chuàng)業(yè)投資收入給予稅收優(yōu)惠等。通過落實落細上述就業(yè)創(chuàng)業(yè)稅費支持政策，一方面降低企業(yè)用工成本，穩(wěn)定就業(yè)崗位，另一方面激發(fā)市場創(chuàng)業(yè)活力，拓展勞動力需求，進而實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)、保民生、促消費的良性循環(huán)。

　　三、穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)下組合式稅費支持政策的實踐難題

　　在統(tǒng)籌推進“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、推改革”的進程中，組合式稅費支持政策既是“三重壓力”疊加背景下提升積極財政政策效能、熨平經(jīng)濟周期性波動的政策工具，亦是重塑政府與市場資源配置格局、促進有效市場與有為政府更好結(jié)合的制度基礎(chǔ)。然而，作為減稅降費這一刀刃向內(nèi)、壯士斷腕改革的延續(xù)與創(chuàng)新，組合式稅費支持政策在實踐運行中亟須處理好與增強財政可持續(xù)性、完善現(xiàn)代稅收制度、政策設(shè)計與執(zhí)行落實三重關(guān)系，這也是制約組合式稅費支持政策能否持續(xù)、精準(zhǔn)、穩(wěn)健、有效的重大實踐難題。

　　(一)組合式稅費支持政策與財政可持續(xù)

　　在經(jīng)濟下行階段，積極財政政策通常伴生著政府收支矛盾激化與財政可持續(xù)性這一世界性難題(鄧力平等，2021)。基于宏觀與微觀分析視角，這一難題可從國家財政與地方財政兩個層面進行理解。

　　在國家財政層面，鑒于組合式稅費支持政策延續(xù)減稅降費的基本思路主要覆蓋一般公共預(yù)算領(lǐng)域，故其產(chǎn)生的減稅降費效應(yīng)將影響一般公共預(yù)算收入規(guī)模、結(jié)構(gòu)與收支平衡。一是一般公共預(yù)算收入規(guī)模下降。2022年1—6月全國一般公共預(yù)算收入按自然口徑計算下降10.2%，扣除留抵退稅因素后增長3.3%，這表明在經(jīng)濟下行承壓導(dǎo)致全國一般公共預(yù)算收入增長緩慢的情況下，以增值稅留抵退稅為核心的組合式稅費支持政策進一步收窄了一般公共預(yù)算收入規(guī)模。二是一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)調(diào)整。2022年1—6月全國稅收收入按自然口徑計算下降14.8%，而非稅收入比上年同期增長18%。這表明，伴隨減稅降費改革向組合式稅費支持政策深化，我國一般公共預(yù)算收入中非稅收入占比有所上升，而非稅收入的不確定性將為財政可持續(xù)埋下風(fēng)險隱患。三是一般公共預(yù)算收支失衡程度加深。2022年1—6月全國一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出的比率為81.64%，而上年同期為96.25%，這表明隨著減稅降費效應(yīng)的持續(xù)釋放，國家財政尤其是一般公共預(yù)算面臨較為嚴(yán)峻的平衡壓力。

　　由此，在宏觀的國家財政層面，盡管經(jīng)濟下行階段增支減收的自動穩(wěn)定器功能可能導(dǎo)致財政收入規(guī)模、結(jié)構(gòu)與收支平衡狀況變化，但持續(xù)深化的減稅降費改革無疑是一個關(guān)鍵沖擊因素(郭慶旺，2019)?？深A(yù)見的是，伴隨組合式稅費支持政策更加側(cè)重向市場主體釋放制度性、永久性紅利，在保持財政支出規(guī)模與增速穩(wěn)定且適度的情況下，組合式稅費支持政策運行將勢必面臨如何與國家財政可持續(xù)相適應(yīng)的實踐難題。

　　在地方財政層面，“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢確保組合式稅費支持政策在各層級政府間一以貫之的同時，亦對地方財政形成了類似于前文國家財政層面的沖擊，并且這一沖擊與地方財政體制約束相交織，進一步凸顯了地方財政尤其是基層財政可持續(xù)性問題。

　　首先，組合式稅費支持政策較大影響了地方財政運行。一是地方一般公共預(yù)算本級收入規(guī)?？s小，2022年1—6月地方一般公共預(yù)算本級收入下降7.9%。二是地方一般公共預(yù)算本級收入與政府性基金預(yù)算本級收入的比率下降，2022年1—4月、1—5月、1—6月分別為2.41、2.27和2.21。三是地方一般公共預(yù)算收支比率降低，2022年1—6月地方一般公共預(yù)算本級收入與一般公共預(yù)算支出的比率為50.82%，而上年同期為58.70%。四是地方政府當(dāng)月新增債券規(guī)模6月合計達到15 765億元，盡管還本付息壓力增大將推高新增債券規(guī)模，但4月1日伊始的增值稅留抵退稅政策無疑是導(dǎo)致新增債券規(guī)模陡增的重要因素。

　　其次，收入下滑疊加支出剛性是“三重壓力”下地方財政可持續(xù)的關(guān)鍵制約因素。一方面，地方財政收入長期增長動力不足。經(jīng)濟基本面深度承壓導(dǎo)致稅基增長緩慢，大規(guī)模減稅降費進一步壓縮了稅收汲取財政收入的空間;房地產(chǎn)市場低迷與土地市場監(jiān)管限制，粗放式“賣地生財”難以持續(xù)，相應(yīng)以土地為抵押品進行借貸融資亦日漸式微;舉債雖能帶來短期收入增長，但在堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)與防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的約束下，亦難以充盈地方自有財力水平。稅收減少、土地財政低迷、債務(wù)限制三種因素交織使得地方財政收入體系缺乏長期持續(xù)增長動力。另一方面，地方財政支出剛性增長約束強化。具體包括三個維度：一是財政支出亟須消化前期累積債務(wù)，還本付息壓力持續(xù)上升;二是兜牢?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)支出“三保”底線與常態(tài)化疫情防控，要求財政民生性支出保持適度強度;三是經(jīng)濟下行，穩(wěn)增長目標(biāo)要求地方政府在支出側(cè)履行經(jīng)濟建設(shè)事權(quán)，如全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要支撐等。由此，財政收入增長動力不足疊加支出剛性壓力約束構(gòu)成了地方財政運行困難的基本邏輯，而穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)下如何協(xié)調(diào)組合式稅費支持政策與地方財政可持續(xù)的關(guān)系，則是“十四五”時期統(tǒng)籌發(fā)展與安全的關(guān)鍵。

　　(二)組合式稅費支持政策與現(xiàn)代稅收制度

　　組合式稅費支持政策兼具階段性舉措與制度性安排，在我國推進完善現(xiàn)代稅收制度的改革進程中，可嘗試從以下兩個方面理解二者間關(guān)系。

　　一是組合式稅費支持政策與優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。在間接稅方面，自2016年全面營改增以來，2017—2019年期間我國對增值稅稅率、起征點進行數(shù)次調(diào)整，并且隨著增值稅稅率下調(diào)，與之相關(guān)的城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加相應(yīng)減少，2022年新的組合式稅費支持政策以完善增值稅留抵退稅制度為抓手進一步降低了增值稅收入水平，2022年1—6月國內(nèi)增值稅收入按自然口徑計算下降45.7%。這一稅費支持舉措既契合了“十四五”規(guī)劃關(guān)于“聚焦支持穩(wěn)定制造業(yè)、鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，進一步優(yōu)化增值稅制度”的要求，還在一定程度上推動降低了間接稅比重。在直接稅方面，區(qū)別于以減稅為主旋律的間接稅調(diào)整，組合式稅費支持政策傾向完善個人所得稅制度與規(guī)范企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，其中制度性稅費支持包括完善企業(yè)所得稅加計扣除、推進個人綜合所得課稅改革、完善個人所得稅專項附加扣除等。盡管在穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)下這一差異化的政策取向通過大幅降低間接稅水平，一定程度上調(diào)整了間接稅與直接稅的比例關(guān)系，為適度提高直接稅比重、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，但不可忽視的是，提高直接稅比重在稅制改革意義上尚未真正破題(呂煒等，2022)。

　　二是組合式稅費支持政策與深化稅收征管制度改革。“深化稅收征管制度改革，建設(shè)智慧稅務(wù)，推動稅收征管現(xiàn)代化”是完善現(xiàn)代稅收制度的重要內(nèi)容。在經(jīng)濟下行背景下，深化稅收征管制度改革可能同時存在正負兩種反饋機制：一方面，全面推進稅費征管數(shù)字化升級與智能化改造，無疑將有助于降低征納成本，向市場主體釋放征管改革制度紅利的同時，為下一階段減稅降費預(yù)留操作空間，即形成“征管效率提高→征納成本下降→減稅效應(yīng)強化”的正反饋機制;另一方面，隨著全面推進稅費征管現(xiàn)代化，稅費支持政策實際運行過程將更加公開透明，地方政府越權(quán)減免稅費的自由裁量空間被壓縮，企業(yè)難以繼續(xù)享受前期因征管不規(guī)范或漏洞產(chǎn)生的“福利”，即形成“征管效率提高→企業(yè)獲得感下降”的負反饋機制。與此同時，考慮組合式稅費支持政策兼具階段性舉措與制度性安排，其中階段性舉措的動態(tài)調(diào)整勢必基于對企業(yè)涉稅涉費信息的精準(zhǔn)把握之上，而制度性安排成效的釋放也有賴于稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管能力的提高。因而，組合式稅費支持政策在實踐運行中，既需要正確認(rèn)識與處理征管提效形成的“對沖”效應(yīng)，實現(xiàn)從減稅降費到減“稅感”降“費感”的跨越，又亟須探索與推進稅收征管現(xiàn)代化進程相輔相成的可行路徑。

　　(三)組合式稅費支持政策的政策設(shè)計與執(zhí)行落實

　　在積極財政政策框架下，組合式稅費支持政策是提高減稅降費實效性的更高階之舉。其區(qū)別以往稅費支持政策的關(guān)鍵在于政策工具的多樣組合，這一特征既有助于組合式稅費支持政策在“三重壓力”疊加的復(fù)雜經(jīng)濟系統(tǒng)中完成多項調(diào)控任務(wù)，亦對其政策設(shè)計與執(zhí)行提出了挑戰(zhàn)。

　　在政策設(shè)計維度，從前文組合式稅費支持政策的著力點看，小微企業(yè)是當(dāng)前減稅降費的焦點，圍繞于此的稅費支持政策存在以下兩個關(guān)鍵問題。一是不同支持政策對小微企業(yè)的具體界定存在差異。譬如：增值稅留抵退稅中的小微企業(yè)按照營業(yè)收入指標(biāo)、資產(chǎn)總額指標(biāo)確定;企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠政策覆蓋的小微企業(yè)則是按照應(yīng)納稅所得額、從業(yè)人數(shù)和資產(chǎn)總額確定。盡管各稅費支持政策聚焦稅種與主體不一致有助于提升減稅降費的精準(zhǔn)度與層次性，但針對同類主體進行差異化界定勢必在一定程度上導(dǎo)致政策體系的清晰度不足。二是不同政策工具的排列組合將影響政策效能。組合式稅費支持政策運用“退稅、減免、緩繳”三維“工具包”為小微企業(yè)減負，各政策工具是否具有統(tǒng)一的目標(biāo)路徑將決定“組合式”能否形成合力。與此同時，這一“工具包”中既有制度性安排亦有階段性舉措，二者影響小微企業(yè)經(jīng)濟行為的作用機制、效應(yīng)時長可能有所不同(何代欣，2022)。因而，如何科學(xué)設(shè)計各政策工具的排列組合，充分考慮組合后產(chǎn)生的“化學(xué)反應(yīng)”，確保政策目標(biāo)一致與內(nèi)部協(xié)調(diào)，警惕“合成謬誤”，將是未來完善組合式稅費支持政策設(shè)計亟須考慮的問題。

　　在執(zhí)行落實維度，一方面，組合式稅費支持政策構(gòu)建了較為復(fù)雜的政策系統(tǒng)，可預(yù)見的是，伴隨經(jīng)濟不確定性日益累積與凸顯，組合式稅費支持政策的內(nèi)容亦將進一步豐富與發(fā)展。在這一發(fā)展進程中如何使各類稅費支持政策切實傳導(dǎo)至市場主體，避免市場主體因信息傳遞障礙游離于政策紅利之外，將是降低組合式稅費支持政策滯后性的關(guān)鍵。另一方面，組合式稅費支持政策體系中的多項減稅降費舉措涉及多個職能部門，譬如防疫、扶貧、就業(yè)等相關(guān)稅費支持政策的落地，需要以多部門信息共享為基礎(chǔ)，而當(dāng)前我國各職能部門間信息共享機制不完善，尤其是企業(yè)和個人的信息對比機制尚未建立，一定程度上制約了政策落地的及時性與精準(zhǔn)性(邢麗等，2021)。

　　四、穩(wěn)經(jīng)濟目標(biāo)下破解組合式稅費支持政策難題的可行路徑

　　(一)以增強財政可持續(xù)性為出發(fā)點，嚴(yán)格財政支出管理與深化財稅體制改革

　　一是嚴(yán)格財政支出管理，保障國家財政安全。以削減政府支出為基礎(chǔ)和前提，為減稅降費騰挪必要空間，是經(jīng)濟下行階段統(tǒng)籌發(fā)展與安全的更基本、更實質(zhì)或更契合的操作(高培勇，2020)。從這一基本判斷出發(fā)，當(dāng)組合式稅費支持政策進一步在供給與需求兩端釋放減稅降費改革紅利時，嚴(yán)格財政支出管理應(yīng)是增強財政可持續(xù)性、保障國家財政安全的必行之路。一方面，要規(guī)范財政支出預(yù)算管理。財政支出預(yù)算應(yīng)優(yōu)先保障和服務(wù)于國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，在當(dāng)前疫情要防住、經(jīng)濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全的總體要求下，財政支出預(yù)算安排應(yīng)當(dāng)向諸如常態(tài)化疫情防控、創(chuàng)新驅(qū)動、區(qū)域協(xié)調(diào)、能源安全等重大戰(zhàn)略任務(wù)和發(fā)展規(guī)劃傾斜;財政支出預(yù)算應(yīng)打破“增量預(yù)算”桎梏逐步轉(zhuǎn)向“零基預(yù)算”，在預(yù)算編制過程中審慎運用剛性“提標(biāo)”與支出“掛鉤”機制，堅持量入為出原則，確保政府杠桿率始終處于合理范圍，為逆周期與跨周期調(diào)控經(jīng)濟運行預(yù)留空間;優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格壓縮一般性支出，逐步降低一般競爭領(lǐng)域財政經(jīng)濟建設(shè)性支出比例，突出支出預(yù)算安排堅決兜住保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)支出“三保”底線的優(yōu)先順序;推進建設(shè)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系，在支出標(biāo)準(zhǔn)核算時充分考慮經(jīng)濟波動、物價變化與財力調(diào)整等因素，以確保支出標(biāo)準(zhǔn)可隨經(jīng)濟社會發(fā)展變化而動態(tài)調(diào)整，并將此作為財政支出預(yù)算編制的基本依據(jù)。另一方面，要強化財政支出績效管理。嚴(yán)格界定財政支出績效評價的范疇，適度減少或弱化制度外指標(biāo)的權(quán)重，以突出財政支出績效管理與評價的重點;拓展財政支出績效評價模式，考慮企業(yè)與居民是政府財政支出行為的終端消化者與受益者，其主觀感受切實反映了財政支出的效率與效益，因而可探索構(gòu)建包含如基本公共服務(wù)滿意度等社會多元主體參與的績效評價體系;推動績效評價過程與結(jié)果公開透明，實現(xiàn)財政支出績效管理與預(yù)算安排動態(tài)變化、支出政策適時調(diào)整的有效銜接，加強財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

　　二是深化財稅體制改革，提升地方財政可持續(xù)性。財稅體制不僅決定了多級政府間的責(zé)權(quán)配置以及政府與市場邊界的劃分，亦是推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展跨越關(guān)口與完善現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的制度保障。在經(jīng)濟下行階段，深化財稅體制改革，構(gòu)建激勵相容的多層級政府間財政關(guān)系，將有助于對沖因減稅降費與自有財力縮減而產(chǎn)生的激勵弱化，調(diào)動各層級政府尤其是基層政府積極性，提升地方財政可持續(xù)性。一方面，理順省以下政府間財政關(guān)系，加快健全省以下財稅體制。2022年6月，《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》從界定財政事權(quán)與支出責(zé)任、理順收入分配關(guān)系、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度、建立健全財政體制調(diào)整機制以及規(guī)范財政管理五個方面對健全省以下財政體制進行了科學(xué)部署。本文認(rèn)為，在遵照上述指導(dǎo)意見推進省以下財稅體制改革的進程中，還需圍繞建立財政體制調(diào)整機制進行系統(tǒng)謀劃，即在強調(diào)動態(tài)調(diào)整與管理的同時必須警惕地方“自由裁量權(quán)”的無序擴張，推進財政資金直達機制制度化，確保多層級政府治理目標(biāo)的一致與協(xié)調(diào)。另一方面，進一步調(diào)整央地政府間收入劃分格局，在確保中央權(quán)威與集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，將共享稅分享比例適度向地方政府傾斜，構(gòu)建以消費稅為主、財產(chǎn)稅為輔的地方稅體系，減少地方事權(quán)履行與支出責(zé)任承擔(dān)對轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金、地方債務(wù)融資等其他收入的依賴，提高地方財政能力與可持續(xù)水平(儲德銀，2022)。

　　(二)以完善現(xiàn)代稅收制度為出發(fā)點，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)與推進稅費征管現(xiàn)代化

　　一是全面提升組合式稅費支持政策與優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的整體性與系統(tǒng)性?？v觀黨的十八屆三中全會以來我國減稅降費演進歷程，始終遵循以穩(wěn)定稅負為前提、逐步降低間接稅比重與提高直接稅比重的基本行動路線。從這一實踐邏輯出發(fā)，將組合式稅費支持政策內(nèi)置于稅制改革進程之中，不斷提升二者間的整體性與系統(tǒng)性，將是推動我國稅制由收入導(dǎo)向型轉(zhuǎn)向發(fā)展導(dǎo)向型的關(guān)鍵。一方面，以組合式稅費支持政策為抓手適度降低間接稅比重與優(yōu)化間接稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在增值稅上，探索增值稅稅率級次“三檔并兩檔”的可行空間，在財政“緊平衡”約束下，可參照留抵退稅制度改革方法，即優(yōu)先在制造業(yè)試點而后視經(jīng)濟運行情況適度擴圍;完善增值稅抵扣鏈條，嘗試將企業(yè)貸款利息支出等納入抵扣范圍;改進增值稅留抵退稅制度，在現(xiàn)行制度基礎(chǔ)上適時動態(tài)調(diào)整覆蓋范圍與降低適用門檻。在消費稅上，基于居民消費水平與層次變化，適時動態(tài)增減消費稅稅目，對部分高環(huán)境成本和高負外部性的產(chǎn)品提高征稅力度等。另一方面，以組合式稅費支持政策為契機逐步提高直接稅比重與健全直接稅體系。在個人所得稅上，轉(zhuǎn)變基于自然人課稅為家庭課稅;嘗試將財產(chǎn)所得、資本所得納入個人所得稅綜合征收范圍;根據(jù)居民收入與生活支出變化調(diào)整稅率、級距、基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)與專項附加扣除政策等，提高個人所得稅的收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)。在企業(yè)所得稅上，提高企業(yè)所得稅與企業(yè)生命周期、經(jīng)營狀況的適配度;全面清理、整合及規(guī)范企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，加強對稅收優(yōu)惠政策程序合法性與合理性的論證，注重科學(xué)識別與評估稅收優(yōu)惠政策績效等。在財產(chǎn)稅上，積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革。

　　二是正確把握組合式稅費支持政策與推進稅費征管現(xiàn)代化的一致性與協(xié)調(diào)性。全面推進稅費征管現(xiàn)代化有助于提高征管效率，盡管這一優(yōu)化舉措可能增加部分居民與企業(yè)的實際稅負，但必須認(rèn)識到征管效率提升產(chǎn)生的政府治理效能優(yōu)化，將有助于經(jīng)濟穩(wěn)定與高質(zhì)量發(fā)展，而這與實行組合式稅費支持政策激發(fā)市場主體活力、保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行與質(zhì)量提升具有相一致的邏輯。由此，本文認(rèn)為，應(yīng)協(xié)調(diào)推進組合式稅費支持政策與稅費征管現(xiàn)代化，即以“智慧稅務(wù)”推動組合式稅費支持政策落實，助力征納雙方降本增效;同時，在推進組合式稅費支持政策的過程中，亦能對當(dāng)前征管存在的問題進行查缺補漏，為建設(shè)現(xiàn)代化征管制度奠定基礎(chǔ)。

　　(三)以釋放減稅降費紅利為出發(fā)點，推動頂層設(shè)計與基層探索有機結(jié)合

　　一是警惕“合成謬誤”，科學(xué)優(yōu)化頂層設(shè)計。首先，統(tǒng)一組合式稅費支持政策的目標(biāo)，在“三重壓力”疊加“超預(yù)期變化”的復(fù)雜經(jīng)濟形勢下，應(yīng)將聚焦不同著力點的稅費支持政策統(tǒng)一于“穩(wěn)經(jīng)濟”的目標(biāo)體系下。其次，統(tǒng)籌稅費支持政策要素的一致性與差異性，稅費支持政策體系對共性要素的表述應(yīng)盡量采用一致性定義，使組合式稅費支持政策的底層概念簡潔清晰，同時厘清差異化要素的內(nèi)涵與范疇，確保政策體系層次鮮明，為精準(zhǔn)理解組合式稅費支持政策奠定基礎(chǔ)。再次，正確認(rèn)識組合式稅費支持政策的階段性與局限性，如增值稅留抵退稅制度對小微企業(yè)現(xiàn)金流的改善可能會隨著時間推移而消減，此時有效銜接與匹配其他宏微觀政策工具，將是合力解決小微企業(yè)融資問題的關(guān)鍵。最后，經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變要求稅費支持政策體系具有彈性空間，但政策不確定性增加將不利于穩(wěn)定市場主體預(yù)期，因而，一方面，稅費支持政策的出臺、修訂與廢止應(yīng)當(dāng)基于對受影響經(jīng)濟主體行為與結(jié)果的充分預(yù)測與評估，另一方面，應(yīng)把握“摸著石頭過河”的智慧，重視運用稅費支持政策試點，為改進稅費支持政策頂層設(shè)計以及動態(tài)調(diào)整政策細節(jié)提供經(jīng)驗依據(jù)。

　　二是避免“紙上談兵”，切實推進基層探索。首先，創(chuàng)新稅費支持政策宣傳普及方式，運用“線上+線下”形式開展組合式稅費支持政策宣傳工作，尤其是注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)直播等數(shù)字平臺優(yōu)勢化解政策信息傳遞障礙;其次，加快構(gòu)建多部門信息共享與協(xié)作機制，將多職能部門協(xié)作效率納入考核范疇;最后，堅持“從群眾中來到群眾中去”的工作方法，注重對組合式稅費支持政策運行的定期調(diào)研與評估，強化評估結(jié)果的實踐應(yīng)用，形成良性互動與循環(huán)。